景石

据媒体报道，依傍于大汶河两岸的肥城市，每年大约新增食道癌病人1000—1200人，而且病人年龄越来越趋年轻化；那里汩汩河水中已几乎没有天然水，流淌的全是工业废水。无疑，工业废水造成的环境污染，是癌魔肆虐的祸首。
　　
　　这种严重威胁人民生命健康的情况，乃至更多、更严重的情况，想必中央政府早已知悉，也一定在为如何解决这类问题而感棘手。棘手的原因是制造出工业废水的包括大汶河上游莱芜、泰安、宁阳等地许多化工、造纸、农药企业，涉及到地区的就业、税收、经济增长和社会稳定，以及官员政绩；而因环境污染遭灾最严重、甚至丧失生命的往往只是如肖家店农民这样的弱势群体。当社会发展所追求的诸多目标相互抵触时，决策者就会踌躇；当少数弱势群体的命运被摆到与地区就业、税收、经济增长、社会稳定等宏大目标相权衡的位置时，天平就易于向后者倾斜。
　　
　　社会学家孙立平最近撰文《中国进入利益博弈时代》，其实，中国社会的利益博弈一直存在，但它也一直并非象西方社会一样是由利益群体直接伸张自己的利益。公共利益与不同的利益群体有着不同的交集，中国情境下的利益博弈总是掩藏在公共利益的面具下。利益群体的利益利用公共利益的矛盾性，以某种公共利益的面目出现。如果公共利益的顺序是清晰的，利益博弈将无从借力，无所用其技；只有当公共利益本身陷入矛盾、左右为难时，利益博弈才能乘虚而入，影响公共决策。
　　
　　利益博弈服从所谓“优胜劣汰”的市场法则，所以，在利益博弈起决定作用的领域，弱势群体的基本权益必然被践踏、被忽视。弱势群体的唯一指望在政府的公正与仁慈。但政府只有在公共利益的轻重缓急顺序清晰的情况下，才能排除利益集团的干扰，果断决策；在公共利益顺序不清晰的情况下，政府决策易被利益博弈左右，成为市场法则的又一奴仆。当政府决策也宾服于市场法则及利益博弈时，社会分化会加剧，弱势群体的基本生存条件可能被剥夺、侵害。
　　
　　政府有责任超然于利益博弈之上，为市场社会设置人道底线，保障弱势群体的生存权利。如果政府无所作为或作为不够，来自社会底层的负面情绪会集中在政府及其体制上，动摇社会稳定的基石。但是，政府的有效作为端赖于对公共利益基本顺序的界定清晰。政府公共职能的缺位，往往不是不欲为之，而是无力为之--当要做的事情太多而可利用的资源过少时，只能优先保证排序最前的目标；剩下的有限资源，在公共目标顺序不明晰的情况下，大多会流向利益博弈中的胜出者。
　　
　　另一方面，自然资源、人口状况及经济水平始终是社会进步的基本约束条件，人口众多使中国问题具有特殊性，它不但会制造新问题，也会使小问题变成严重问题。如果中国的人口规模与美国相当，上述环境污染问题绝不会严重到如此程度，更不会令政府棘手。
　　
　　中国仍然是政治社会，政治权力决定着社会前行的主航向，利益博弈只是一种补充。从根本上改变了中国面貌的“改革开放”国策并非利益博弈的产物，而是执政党依据公共利益所作的决断。但是，任何决策都有利有弊，改革开放的深入导致了新兴利益群体的崛起及全社会的利益分化。随着时间的延续，政策的负面性会逐渐堆积，趋于严重。为了调节社会过度分化的负面性，本届政府提出了建设“和谐社会”、“以人为本”、“科学发展观”等新的执政理念，将一度滞后的社会公正置于与经济效率、政治稳定同等的顺序位置。
　　
　　这无疑是审势度势的英明决策，且已成为胡温新政的标志象征。但是，仅此还不足够。将社会公正置于与经济效率、政治稳定同等重要的位置，虽然可以使改善弱势群体生存状况问题进入各级政府的决策视线，但同时也造成公共决策的困惑：当社会公正目标与经济效率等目标相矛盾时，如何抉择？
　　
　　只有在社会公正与经济效率、政治稳定之间排出先后顺序，才能解决上述左右为难的抉择困境。但是，将整全性的社会公正置于经济效率与政治稳定之前，显然是不现实的，那是共产主义社会才可实现的目标；这对于正处在全球化竞争加剧背景下、还在摸索社会主义初级阶段建设的中国来说，确然过于奢侈。关键是社会公正这一目标过于宏大、复杂，它超出了现阶段中国国力的承受极限；它可以作为不断接近的理想价值目标，却难以作为公共决策的优先目标被贯彻始终。
　　
　　公共决策需要更具体的目标，这样才能厘清不同目标间的先后顺序。生存权是最基本的人权，应该把“保障生存权”作为实现社会公正的最优先目标单列出来，高置于经济效率与政治稳定等各个目标之上。这既合符普世的人道精神，也与中国政府的对外宣示相一致，更重要的是，它已经是现阶段中国社会力所能及。
　　
　　如果把保障生存权作为公共政策的第一优先目标，那么解决上述大汶河地区癌魔悲剧就不会无从措手。既然环境污染威胁到弱势群体的自然生存权利，那么不管这种威胁是如何形成的，解除这一威胁就是当地政府刻不容缓的责任。只要将问题提升到足够高度，就会有解决问题的资源和手段。从治理污染到经济补偿、或者是先将受害严重人群（如肖家店农民）迁移到条件较好的地方，总之，不能任由癌魔肆虐，听任民众只能活一天算一天。
　　
　　作出这样的顺序界定显然会在很多时候置政府于被动，显然会即时影响经济效率等其它目标。但是，一方面生存权是人权的最基本层面，保障生存权是现代政府必须履行的首要公共职能，是人民之所以需要政府的基本原因，是政权合法性的基本体现，也是对中国社会主义道路的必要背书；另一方面，中国社会现在已进入新的发展阶段，面临新矛盾、新问题，保障生存权正是扭转社会失衡的关键一步，也是可行的一步，它可以惠及的虽然只是少数弱势群体，却能够为政府赢得道义--它可以成为中国社会继续前行的新起点。
　　
　　这是中国20多年来前所未有的战略调整，涉及方方面面的利益冲突，当然需要强有力的执行手段。在现行体制下，保证公共权力的运用符合于公共目标顺序的重要手段有两个。一是将生存权指标纳入统计体系、尤其是纳入官员政绩考核体系，没有这种组织手段的保障，就无法约束、引导已经具有一定利益独立性的地方政府及政府部门，“生存权优先”就易流于形式，遭到阳奉阴违；二是借力于公共舆论，公共舆论既可以监督公共权力的运用，更可以道义力量改变公共博弈中的力量对比，在具体博弈点上改变弱势群体的弱势地位。
　　
　　中国是政治主导的社会，政治权力的运用不但决定着社会前行的方向，也决定了行进的速度与质量。作为约束、引导权力运用的最重要手段，官员政绩考核体系不但应尽快吸纳环保指标，而且应尽快吸纳社会公正指标，更应该将生存权的保障置于最高位置。对环保、公正等指标的核算，在定价、统计等方面无疑会碰到新问题，但重要的是尽快使这些指标进入官员政绩考核体系，以扭转社会发展失衡的局面。核算模式可以在实际运用中逐步完善，如果不能具体核算各项指标的细节，也可以先将“防止出事”这种保守性指标折入考核体系中。